STRUČNI RAD
IZAZOVI HRVATSKOG PREDSJEDANJA VIJEĆEM EUROPSKE UNIJE: STRATEGIJE I RJEŠENJA
Fran Fadljević, mag.pol., Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu
fran.fadljevic@gmail.com Zagreb, listopad 2024.
1. Uvod
Predsjedanje Republike Hrvatske Vijećem Europske unije predstavljalo je značajnu priliku za političku afirmaciju Republike Hrvatske na europskoj i globalnoj razini, kao i mogućnost za aktivno sudjelovanje u oblikovanju europskih politika. Pritom, Republika Hrvatska kao predsjedavajuća država članica suočila se sa nizom političkih i društvenih izazova poput usvajanja višegodišnjeg financijskog okvira, izbijanje pandemije COVID-19, Brexita i budućih odnosa sa Velikom Britanijom, proširenja EU-a na Zapadni Balkan te izazova vezanih uz klimatske promjene i Zeleni plan. Uslijed izbijanja pandemije virusa COVID-19 Hrvatska se također suočila i sa brojnim operativnim izazovima poput tehničke prilagodbe online sastancima te promjenama u protokolima.
Rad nastoji prikazati ključne izazove te posljedično strategije i rješenja Republike Hrvatske za vrijeme predsjedanja Vijećem Europske unije. S obzirom na to da je ova tema rijetko obrađivana, rad nastoji ispuniti prazninu u postojećoj literaturi te potaknuti brojna druga istraživanja. Također, svrha ovog rada jest istaknuti značaj uloge Republike Hrvatske unutar europskog konteksta, s naglaskom na to da aktivnosti vanjske politike Republike Hrvatske predstavljaju ključni faktor za očuvanje mira i stabilnosti u međunarodnom okruženju. Osim toga, svrha rada jest da posluži kao primjer za eventualno buduće predsjedanje Republike Hrvatske, nudeći smjernice i lekcije koje bi mogle biti korisne u unapređenju strategija i pristupa. Rad će se bazirati na kvalitativnoj metodi istraživanja odnosno na analizi službenih izvješća, znanstvenih časopisa i knjiga. Ključni dokumenti koji će se u radu analizirati su „Izvješće o aktivnostima i rezultatima hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije” te „Program hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije”.
Najprije, u svrhu kontekstualne jasnoće prikazati će se odnos Republike Hrvatske i Vijeća Europske unije u procesu pretpristupnih pregovora za članstvo u Europskoj uniji. Zatim, prikazati će se vrlo kratki povijesni razvitak Vijeća Europske unije, institucionalne ovlasti i način funkcioniranja. Osim toga, objasniti će se uloga predsjedavajućih država članica u Vijeću Europske unije te će se predočiti ključni aspekti pripremne faze predsjedanja Republike Hrvatske Vijećem Europske unije. Također, definirati će se najvažnije zakonske obaveze država članica Europske unije prilikom predsjedanja Vijećem Europske unije. Nadalje, u središnjem dijelu rada analizirati će se ključni politički i operativni izazovi s kojima se suočila Republika Hrvatska prilikom predsjedanja te će se pružiti uvid u predložene strategije i rješenja. Naposlijetku, pružiti će se preporuke za budućnost te prijedlozi za buduća istraživanja.
2. Republika Hrvatska i Vijeće Europske unije
Suradnja Republike Hrvatske i Vijeća Europske unije predstavlja važnu političku okosnicu razvoja odnosa između Republike Hrvatske i Europske unije. U tom smislu, Vijeće Europske unije pokazalo se kao ključna politička institucija u procesu europskih integracija Republike Hrvatske. Kronološki presjek procesa pridruživanja Republike Hrvatske Europskoj uniji ukazuje na institucionalnu važnost Vijeća Europske unije ponajprije u području koordiniranja politika, osiguravanja usklađenosti države kandidatkinje sa standardima Europske unije te stvaranja dijaloga između nacionalne vlade i institucija Europske unije čime se olakšava pristupanje i integracija Europskoj uniji.
Sukladno tome, važno je istaknuti ključne odluke i inicijative Vijeća Europske unije u procesu pridruživanja Republike Hrvatske Europskoj uniji. U svrhu razvoja suradnje, 1997. godine Vijeće ministara EU, preteča današnjeg Vijeća Europske unije „utvrdilo je političke i ekonomske uvjete za razvoj bilateralnih odnosa s Hrvatskom“ (Rudolf, Vrdoljak, 2005: 187). Nadalje, Vijeće Europske unije 2000. godine usvojilo je uredbu o CARDS-u – „programu tehničke i financijske pomoći za obnovu, razvoj i stabilizaciju država obuhvaćenih Procesom stabilizacije i pridruživanja za razdoblje od 2001. – 2006.“ (ibid: 188) čime je suradnja Republike Hrvatske i Vijeća Europske unije poprimila konkretniji oblik. Vrlo važan iskorak dogodio se 2003. godine kada je Republika Hrvatska podnijela zahtjev za punopravno članstvo u Europskoj uniji koji je dostavljen Vijeću Europske unije koje je „naložilo Europskoj komisiji da izradi mišljenje o zahtjevu Hrvatske za pristupanje Europskoj uniji“ (ibid: 189). Osim toga, 2008. godine Vijeće Europske unije usvojilo je Pristupno partnerstvo s Hrvatskom što predstavlja važan korak u adresiranju ključnih područja nužnih za napredak države kandidatkinje i osigurava potrebnu pomoć za provedbu reformi nužnih za članstvo u Europskoj uniji.
Dakle, u procesu pridruživanja Republike Hrvatske Europskoj uniji, Vijeće Europske unije pokazalo se odlučujućim političkim akterom Europske unije u kontekstu stvaranja ključnih političkih odluka koje utječu na tijek proširenja europskih integracija. S obzirom na institucionalnu važnost, u sljedećem poglavlju prikazati će se vrlo kratki povijesni razvitak Vijeća Europske unije, glavne ovlasti i način funkcioniranja.
2.1. Vijeće Europske unije
Kako bi se razumjele ovlasti i funkcije Vijeća Europske unije najprije će se prikazati kratki pregled povijesnog razvitka. Vijeće Europske unije, nekoć poznatije kao Vijeće ministara, institucionalno se razvijalo dugi niz godina gdje je bitno za napomenuti nekoliko ključnih događaja koji su utjecali na njegovu evoluciju. Prema autoru Čepi potreba za stvaranjem Vijeća Europske unije proizašla je iz toga što države članice „nisu htjele potpuno prepustiti donošenje odluka novostvorenoj nadnacionalnoj instituciji“ (Čepo, 2013: 70) stoga je postojala jasna težnja za uključivanje nacionalnih vlada u nadnacionalne institucionalne oblike. Prva političke naznake stvaranja Vijeća Europske unije vidljive su bile kroz proces uključivanja država članica stvaranjem Europske ekonomske zajednice i Europske zajednice za atomsku energiju što je dovelo do „stvaranja dvaju Vijeća ministara (za svaku integraciju posebno), pri čemu je postojalo i treće Vijeće stvoreno Europskom zajednicom za ugljen i čelik“ (ibid: 71). Ključni trenutak dogodio se 1967. godine kada su temeljem Ugovora o sjedinjenju tri „inkarnacije Vijeća pretvorene u jedno Vijeće ministara koje je, kao jedina zakonodavna institucija i dominantni akter u europskoj institucionalnoj strukturi donosio odluke u ingerenciji svih triju zajednica“ (ibid: 71). Daljnja politička evolucija novonastale europske nadnacionalne institucije Vijeća ministara definirana je brojnim europskim ugovorima poput Maastrichtskog ugovora temeljem kojeg je Vijeće ministara preimenovano u Vijeće Europske unije koje je „obavljalo legislativnu, ali i egzekutivnu ulogu i u pitanjima vanjske i sigurnosne politike te suradnje na području pravosuđa i unutarnjih poslova“ (ibid. 71) dok je Amsterdamskim ugovorom „propisano da glavni tajnik Vijeća preuzima ulogu Visokog povjerenika za vanjsku i sigurnosnu politiku, čime ta institucija dobiva politički značajnu ulogu“ (ibid: 72). Navedene reforme učinile su Vijeće Europske unije, uz Europski parlament i Europsku komisiju, ključnom političkom institucijom Europske unije.
Temeljne zadaće Vijeća Europske unije odnose se na zakonodavne aktivnosti gdje zajedno s Europskim parlamentom „izvršava zakonodavne i proračunske funkcije“ (ibid: 70) odnosno pregovara o zakonodavstvu Europske unije te usvaja godišnji proračun. Osim toga, Vijeće Europske unije posjeduje znatne koordinacijske aktivnosti gdje u suradnji sa Europskim Vijećem „razvija vanjsku i sigurnosnu politiku EU, koordinira politike država članica EU-a te sklapa sporazume između EU-a i drugih zemalja ili međunarodnih organizacija “ (european-union.europa.eu). Navedenim aktivnostima Vijeća Europske unije upravlja niz internih aktera gdje vrijedi istaknuti ulogu predsjedavajuće države članice, glavno tajništvo te opće uprave tajništva.
2.2. Uloga predsjedavajuće države članice
Uloga predsjedanja Vijećem Europske unije od strane države članice Europske unije paralelno se razvijala sa evolucijom Vijeća Europske unije. Koncept predsjedanja najprije je nastao u svrhu administrativnih procedura gdje autor Čepo navodi kako je „povijesno predsjedanje Europskom unijom nastalo sasvim usputno, kao mjera kojom se riješilo pitanje vođenja sastanaka“ (Čepo, 2013: 82). Slijedom toga, s obzirom na kompleksnost takve funkcije, ponajprije u administrativnom smislu planiranja političkih susreta, vođenja rasprava te organiziranja dnevnog reda odlučeno je kako će se uspostaviti tzv. rotirajuće predsjedništvo država članica. Nadalje, jačanje uloge predsjedanja nastupilo je daljnjim političkim uzletom Vijeća Europske unije odnosno „nakon što je Vijeće postalo dominantnom institucijom u institucionalnoj strukturi Europske unije, predsjedanje Vijećem poprimilo je mnogo važniju ulogu“ (ibid: 82). Ključna reforma predsjedništva uslijedila je nakon pojave različitih administrativnih sposobnosti država članica, sukobljenih nacionalnih interesa te sve složenijeg djelovanja institucija Europske unije. U tom smislu, donesena je odluka „da se programi prioriteta tijekom predsjedanja donose za razdoblje od 18 mjeseci, pri čemu tri države članice koje u tom razdoblju predsjedaju europskim institucijama nastoje zajednički složiti program djelovanja i provoditi ga šest mjeseci tijekom kojih se nalaze na čelu Europske unije“ (ibid: 82) čime se poboljšala koordinacija i efikasnost predsjedanja.
Predsjedanje Vijećem Europske unije pruža svakoj državi članici brojne prilike, ali istovremeno nosi i značajne izazove. U kontekstu izazova, predsjedanje „poseban napor stavlja na male države članice jer u suvremenim uvjetima država tijekom svog predsjedanja mora organizirati i voditi više od 4000 sastanaka“ (ibid: 81). Upravo taj aspekt biti će ključan u prikazu operativnih izazova predsjedanja Republike Hrvatske pogotovo s obzirom na otežavajuću okolnost COVID-19 krize koja je prekinula svaki oblik fizičkih sastanaka. Osim operativnih izazova, države članice, među kojima je i Republika Hrvatska što će se kasnije i prikazati, suočavaju se sa brojnim društvenim i političkim izazovima poput nemogućnosti postizanja političkih kompromisa među državama članicama te posljedično izostanak kreiranja i provedbe politika Europske unije. Navedeni izazovi posljedica su sve većih ovlasti predsjedavajućih država gdje vrijedi istaknuti „upravljanje svakodnevnim aktivnostima Vijeća, koordiniranje vanjskopolitičkih aktivnosti te iniciranje pitanja postavljenih u programu rada predsjedništva“ (ibid: 82). Osim brojnih izazova, predsjedavajuća država članica uživa brojne prednosti među kojima je najvažnije istaknuti stjecanje međunarodnog ugleda te mogućnost iniciranja provedbe politika koje su od krucijalne važnosti za predsjedavajuću državu.
3. Predsjedanje Republike Hrvatske Vijećem Europske unije
U svrhu prikaza izazova, strategija i rješenja hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije najprije će se prikazati pripremni proces s opisom glavnih aktera i procedura. Prije toga, važno je za istaknuti kako je Vlada Republike Hrvatske, kao ključan akter u upravljanju pripremnim procesom, istaknula u „Izvješću o aktivnostima i rezultatima hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije“ međunarodnu važnost predsjedanja gdje se navodi kako „za Hrvatsku, kao najmlađu članicu Europske unije, predsjedanje Vijećem Europske unije, i to samo šest i pol godina od pristupanja EU, predstavljalo je priliku da predstavi sebe i svoje sposobnosti Europi i svijetu, snažno potvrdi svoju privrženost europskom projektu te pruži doprinos učinkovitom funkcioniranju i daljnjem razvoju EU“ (Hrvatski sabor, 2020: 2). Slijedom toga, ozbiljan pristup i sveobuhvatna priprema za predsjedanje Vijećem Europske unije, kako će se kasnije prikazati, ukazuju na svojevrstan nastavak zapadnoeuropskog političkog puta Republike Hrvatske nakon učlanjenja u NATO savez i Europsku uniju.
3.1. Pripremni proces predsjedanja Republike Hrvatske
Pripremni proces predsjedanja obuhvaća niz aktera, odluka i dokumenata u svrhu što bolje pripreme za izvršavanje strogo definiranih zadaća i ovlasti u okviru Vijeća Europske unije. Pripremni proces trajao je od 2017. godine do kraja 2019. godine te je u tom vremenskom periodu najbitnije bilo odrediti ciljeve i prioritete hrvatskog predsjedanja, program te organizacijske aktivnosti.
Prioriteti i ciljevi hrvatskog predsjedanja nastojali su se prilagoditi institucionalnim uvjetima Europske unije, pružajući odgovor na suvremene izazove i probleme. U tom smislu, navodi se kako „predstavljajući prioritete i program predsjedanja, predsjednik Vlade naglasio je da hrvatsko predsjedanje dolazi na početku novog petogodišnjeg institucionalnog i zakonodavnog ciklusa EU i s novim čelnicima europskih institucija, ponajprije novim sastavom Europske komisije i Europskog parlamenta te novim predsjednikom Europskog vijeća“ (ibid: 2). Stoga, početno usklađivanje prioriteta i ciljeva bilo je ključno za što učinkovitije donošenje odluka u kontekstu predsjedanja Vijećem Europske unije, ali i za jačanje suradnje s međunarodnim i europskim partnerima. Takva sinergija omogućila je razmjenu najboljih praksi, poticanje zajedničkih projekata i doprinos postizanju zajedničkih interesa i ciljeva na razini cjelokupne Europske unije, čime su osnaženi institucionalni kapaciteti i povećana otpornost na buduće izazove, a također i unaprijeđena komunikacija među različitim dionicima.
Nadalje, što se tiče pripremnog procesa izrade programa predsjedanja bitno je istaknuti dva ključna aktera a to su Međuresorno koordinacijsko vijeće za predsjedanje RH Vijećem EU te Upravljačko vijeće za predsjedanje RH Vijećem EU. Temeljem radnih aktivnosti navedenih tijela pokrenut je proces izrade Programa predsjedanja, točnije „nakon što je 1. veljače 2019. održana tematska sjednica Međuresornog koordinacijskog vijeća za predsjedanje RH Vijećem EU te slijedom smjernica Upravljačkog vijeća za predsjedanje RH Vijećem EU 2020., započeo je intenzivan međuresorni rad na pripremi Programa predsjedanja“ (ibid: 2). U procesu kreiranja Programa predsjedanja od krucijalne važnosti bilo je i upoznavanje građana Republike Hrvatske sa tematskim programima. Stoga, kako bi projekt predsjedanja bio približen građanima Republike Hrvatske prioriteti hrvatskog predsjedanja prezentirani su na „četiri zasebne tematske konferencije: 8. studenog 2019. – „Europa koja povezuje“ (Rijeka); 12. studenog 2019. – „Europa koja štiti“ (Split); 26. studenog 2019. – „Utjecajna Europa“ (Osijek); 3. prosinca 2019. – „Europa koja se razvija“ (Varaždin)“ (ibid: 2). Nakon brojnih sastanaka i usuglašavanja, Vlada Republike Hrvatske usvojila je „Program predsjedanja na svojoj sjednici održanoj 27. prosinca 2019.“ (ibid: 2) čime su konačno definirani prioriteti i ciljevi hrvatskog predsjedanja.
Također, u pripremnom procesu od ključne važnosti bili su brojni bilateralni sastanci sa predstavnicima ključnih političkih institucija Europske unije pa su tako primjerice „glavni tajnik Vijeća EU, šef kabineta predsjednice Europske komisije i glavna tajnica Europske komisije“ (ibid: 2) posjetili Zagreb u rujnu 2019. godine . Osim toga, Vlada Republike Hrvatske održala je niz sastanaka i konzultacija s vladama država članica Europske unije na razini predsjednika Vlada ili predsjednika država. Takvi sastanci uključivali su razgovore s predsjednicima Vlada ili država „Austrije, Bugarske, Češke, Estonije, Francuske, Finske, Grčke, Irske, Italije, Litve, Luksemburga, Mađarske, Malte, Njemačke, Poljske, Portugala, Rumunjske, Slovačke, Slovenije i Švedske“ (ibid: 3).
Pripremni proces hrvatskog predsjedanja Vijećem EU obuhvatio je temeljitu koordinaciju ciljeva, prioriteta i programa, uz usklađivanje s EU institucijama i državama članicama. Ključni akteri na nacionalnoj razini bili su Međuresorno koordinacijsko vijeće, Upravljačko vijeće te Vlada Republike Hrvatske koja je vodila brojne bilateralne sastanke. Cjeloviti pristup omogućio je učinkovitu provedbu predsjedanja, jačanje međunarodnih veza Republike Hrvatske te stvaranje snažnih institucionalnih kapaciteta s ciljem što kvalitetnijeg usklađivanja nacionalnih prioriteta s dugoročnim strateškim planovima Europske unije.
4. Izazovi predsjedanja, strategije i rješenja
Kako bi se uspješno prikazali izazovi hrvatskog predsjedanja te posljedično korištene strategije i rješenja potrebno je analizirati program hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije. U okviru programa, službenog dokumenta hrvatskog predsjedanja, nalazi se popis prioriteta i ciljeva uz opis aktualnih izazova i problema. Prije samog adresiranja izazova i problema, potrebno je ukazati na ozbiljnost i odgovornost hrvatskog pristupa procesu predsjedanja. Odgovornost se očituje u sveobuhvatnom pristupu koji temeljem izazova i problema unutar Europske unije nastoji pružiti jedinstveni odgovor za izgradnju snažne i prosperitetne Europe. U tom smislu, Vlada Republike Hrvatske izradila je program sa četiri ključna prioriteta predsjedanja a to su „Europa koja se razvija“, „Europa koja povezuje“, „Europa koja štiti“ i „Utjecajna Europa“. Navedeni prioriteti prezentirani su kroz slogan „Snažna Europa u svijetu punom izazova“ koji ukazuje na važnost uloge Europske unije u očuvanju stabilnosti i prosperiteta unatoč brojim izazovima. Nadalje, u svrhu što lakšeg razumijevanja, izazovi povezani s predsjedanjem Republike Hrvatske mogu se klasificirati u operativne i političke kategorije, pri čemu su oba aspekta bila odraz relevantnih i dinamičnih zbivanja na europskom kontinentu.
4.1. Operativni izazovi
Operativni izazovi prvenstveno se odnose na pojavu bolesti COVID-19 koja je primorala predsjedavajuću državu, Republiku Hrvatsku, da organizira ogroman broj sastanaka u tzv. digitalnom formatu. Brojne analize predviđale su kako je proces organiziranja sastanaka i konferencija na čelu Vijeća Europske unije izuzetno važna zadaća temeljem koje se stječe određena doza političke reputacije i ugleda u okviru zajednice kao što je Europska unija. Tako se primjerice navodi kako „za male i nove države članice kakva je Hrvatska, osigurati odgovarajuće logističke, administrativne i diplomatske kapacitete predstavlja ozbiljan izazov, ali i test zrelosti u očima drugih država članica“ (Juran, Bosanac, 2019: 11).
Pritom, Vlada Republike Hrvatske, kao ključni akter predsjedanja, kroz proceduru pripremnog procesa pretpostavila je postojanje velikog broja sastanaka pa se tako navodilo kako „ prema procjenama hrvatske Vlade, Hrvatska će tijekom predsjedanja biti odgovorna za organiziranje 1400 sastanaka na različitim razinama u Bruxellesu, oko 20 sastanaka i konferencija na ministarskoj razini i 200-250 tehničkih sastanaka koji će se odigrati u Hrvatskoj, kao i barem jedan samit lidera EU – za koji je već objavljeno da će u fokusu imati odnose EU – zapadni Balkan“ (ibid: 11).
Organizacija sastanaka i konferencija za vrijeme šestomjesečnog predsjedanja predstavlja veliki operativni izazov za predsjedavajuću državu članicu. U prvim mjesecima predsjedanja Republika Hrvatska suočila se sa krizom pandemije COVID-19 što je dodatno otežalo proces predsjedanja Vijećem Europske unije. Uslijed izbijanja navedene krize Republika Hrvatska kao predsjedavajuća država članica nije imala razrađen operativni plan koji bi se sastojao od faza upravljanja kriznim situacijama u kontekstu nužnosti održavanja sastanaka i konferencija u virtualnom obliku. Stoga, zbog nedostatka osmišljenih preventivnih mjera i sustava operativne pripravnosti „provedba planova i aktivnosti hrvatskog predsjedanja Vijećem iz dana u dan prilagođavala se trenutačnim okolnostima i kriznom načinu funkcioniranja svih institucija EU“ (Hrvatski sabor, 2020: 5) što ukazuje na reaktivni pristup upravljanja navedenom kriznom situacijom.
Iz sigurnosne perspektive te perspektive upravljanja krizama, Republika Hrvatska, kao organizacijski akter, napravila je svojevrstan sigurnosni propust gdje je zanemarila postojanje vjerojatnosti za izbijanjem sigurnosnih opasnosti poput pandemija ili pak ratnih stanja, terorističkih napada (mjera policijskog sata), prirodnih katastrofa, političkih nemira ili drugih stanja koje predstavljaju prijetnju javnoj sigurnosti te koje posljedično mogu utjecati na normalno, fizičko, održavanje političkih sastanaka i konferencija. Zanimljivo je za napomenuti kako je takav propust u određenoj perspektivi ujedno i paradoksalan s obzirom da je Vlada Republike Hrvatske s partnerima skoro četiri godine, počevši od 2017. godine, pripremala program predsjedanja pod nazivom „Snažna Europa u svijetu punom izazova“ ne uzevši u obzir mogućnost postojanja stvarnih sigurnosnih izazova koji bi mogli utjecati na normalno funkcioniranje predsjedanja ključnim institucijama Europske unije.
Usprkos lošoj pripremi, nedostatku koordinacije te ograničenom vremenu za reakciju, Vlada Republike Hrvatske pružila je relativno brzu i zadovoljavajuću reakciju u obliku operativnih mjera koje su omogućile nastavak procesa predsjedanja Vijećem Europske unije. Temeljem analize dokumenta „Izvješće o aktivnostima i rezultatima hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije“ mogu se izdvojiti tri ključne operativne mjera a to su organiziranje videokonferencija, privremeno odstupanje od Poslovnika Vijeća EU te odgoda neslužbenih sastanaka u Hrvatskoj i prelazak na virtualne sastanke. Rezultati usvojenih mjera bili su izrazito pozitivni pa je tako primjerice odluka o privremenom odstupanju od Poslovnika Vijeća EU „omogućila pojednostavljeno korištenje pisanog postupka“ (ibid: 6) dok je zahvaljujući organiziranjem virtualnih sastanaka „održano 55 ministarskih videokonferencija kojima je predsjedalo hrvatsko predsjedništvo te je omogućena rasprava o različitim temama u području rada svih formacija Vijeća“ (ibid: 6).
Unatoč pozitivnoj i zadovoljavajućoj reakciji na kriznu situaciju, jasno je da bi učinkovitost odgovora Republike Hrvatske, kao predsjedavajuće države članice, bila značajno poboljšana da je postojao prethodno razvijen krizni plan s jasno definiranim strategijama i operativnim protokolima. Takav plan omogućio bi bržu i precizniju koordinaciju, smanjio potrebu za improvizacijom te osigurao veću usklađenost među institucijama, čime bi se optimizirao odgovor na krizne okolnosti i minimizirali potencijalni negativni učinci na tijek predsjedanja.
4.2. Politički izazovi
Osim početnih operativnih izazova, predsjedanje Republike Hrvatske obilježeno je nizom političkih izazova poput izbijanja pandemije COVID-19, usvajanja višegodišnjeg financijskog okvira,geopolitičkih izazova poput proširenja EU-a na Zapadni Balkan te Brexita i budućih odnosa sa Velikom Britanijom, ali i izazova vezanih uz klimatske promjene i Zeleni plan. Navedeni izazovi predstavljali su tadašnja aktualna politička zbivanja na razini cjelokupne Europske unije stoga je njihovo rješavanje zahtijevalo suradnju Republike Hrvatske sa brojnim europskim institucijama. Ključni politički izazovi te ostala manje zahtjevna politička pitanja rješavana su putem aktivnosti kroz konfiguracije Vijeća poput Vijeća za opće poslove, Vijeće za pravosuđe i unutarnje poslove, Vijeće za ekonomske i financijske odnose te Vijeća za vanjske poslove.
4.2.1. Izazovi pandemije COVID-19
Najveći politički izazov za vrijeme predsjedanja svakako je bila pandemija virusa COVID-19 koja je polučila niz negativnih efekata na zdravstveni, financijski i tranzitni sustav. Republika Hrvatska kao predsjedavajuća članica predložila je niz strategija i rješenja za uspješnu borbu navedenom krizom. Glavnina predloženih mjera može se podijeliti na zdravstvene mjere, financijske mjere i koordinacijske mjere. U tom smislu prvi važan korak bio je aktivacija mehanizma integriranog političkog odgovora na krizu koji je važan zbog koordinacije među ključnim institucijama te efikasnosti u donošenju odluka. Dakle, IPCR je postao „ključni mehanizam u koordinaciji napora država članica usmjerenih na suočavanje s krizom uzrokovanom Covid-19 pandemijom te rješavanja svih žurnih pitanja i poteškoća u različitim sektorskim područjima i politikama EU (od zdravstva i nabave medicinske opreme do olakšavanja prometa i konzularne suradnje)“ (ibid: 8) čime je Republika Hrvatska nastojala riješiti ključnu koordinacijsku problematiku na razini Europske unije.
Nadalje, važna mjera bila je i rasprava o zdravstvenim mjerama koje je potrebno uspostaviti na razini Europske unije stoga je hrvatsko predsjedništvo „sazvalo izvanredni sastanak Vijeća za zapošljavanje, socijalnu politiku, zdravstvo i pitanja potrošača (EPSCO) u formatu ministara nadležnih za zdravstvo 13. veljače 2020. godine, a prethodno i videokonferenciju visoke razine, kako bi se raspravile posljedice pojave pandemije Covid-19 za države članice“ (ibid: 8). Osim predloženih koordinacijskih i zdravstvenih mjera hrvatsko predsjedništvo se posebno istaknulo u predlaganju prijeko potrebnih financijskih mjera te je facilitiralo brzo usuglašavanje i hitno usvajanje dvaju ključnih paketa ekonomskih mjera za oporavak i podršku državama članicama: „Akti u paketu „Investicijska inicijativa za odgovor na koronavirus“ (CRII i CRII Plus) usvojeni su u iznimnom roku od svega 20-ak dana od predlaganja, što je svojevrsni presedan u brzini provedbe zakonodavnog postupka (koji uključuje i EP), pohvaljen od strane drugih država članica“ (ibid: 8). Navedene mjere, posebice financijske mjere, pokazale su ozbiljan te cjelovit i sveobuhvatan pristup Republike Hrvatske u predlaganju strategija i rješenja za borbu protiv svih aspekata krize uzrokovanom pandemijom bolesti COVID-19.
4.2.2. Višegodišnji financijski okvir i Plan za oporavak Europe
Nadalje, u kontekstu izazova usvajanja višegodišnjeg financijskog okvira, hrvatsko predsjedništvo imalo je važnu ulogu u procesu organizacije i strateškog vodstva niza aktivnosti ključnih za usuglašavanje zajedničkih odluka. Na inicijativu Europskog vijeća, Republici Hrvatskoj, kao predsjedavajućoj državi članici povjerena je zadaća „vođenja pripremnih aktivnosti kroz sastanke radnih skupina, COREPER-a i Vijeća za opće poslove kojim je predsjedalo, te zadaća usuglašavanja više od 50 sektorskih i horizontalnih zakonodavnih i drugih akata u Vijeću, uključujući i pregovore s Europskim parlamentom“ (ibid: 9). Na taj način, pogotovo u kontekstu usuglašavanje zakonodavnih akata, Republika Hrvatska je ostvarila mogućnost da zadovolji programski cilj „donošenja općih i sektorskih zakonodavnih prijedloga obuhvaćenih VFO-om“ (Vlada RH, 2020: 7) koji je istaknut u programu hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije.
Nadalje, što se tiče organiziranja aktivnosti, na inicijativu Republike Hrvatske održano je predsjedanje „ministara europskih poslova, održanom 16. lipnja 2020., na kojoj su ministri razmijenili mišljenja o Komisijinom izmijenjenom prijedlogu VFO i Plana za oporavak“ (Hrvatski sabor, 2020: 10) te osim toga rasprave „su se vodile i na sastancima ad hoc Radne skupine za VFO, sektorskim radnim skupinama (za financijske usluge, vlastita sredstva, proračun i ostale sektorske politike, od zdravstva do znanosti) te na sastancima Odbora stalnih predstavnika, kojima je predsjedala Hrvatska“ (ibid: 10).
Dakle, iako Republika Hrvatska nije izravno sudjelovala u kreiranju rješenja vezano za usvajanje višegodišnjeg financijskog okvira i Plana za oporavak Europe, imala je vrlo važnu zadaću u moderiranju sastanaka i političkih rasprava te usklađivanju zakonodavnih akata u suradnji s Europskim parlamentom.
4.2.3. Geopolitički izazovi
U kontekstu geopolitičkih pitanja, Republika Hrvatska za vrijeme predsjedanja Vijećem Europske unije suočila se sa dva temeljna izazova; proširenje Europske unije te Brexit i budući odnosi s Ujedinjenom Kraljevinom. Na inicijativu i zalaganje hrvatskog predsjedništva uspjelo se aktualizirati pitanje proširenja Europske unije te ga vratiti u „središte pozornosti država članica“ (ibid: 8) čime se istaknuo proaktivan i strateški pristup Republike Hrvatske u procesu europskih integracija država kandidatkinja Europske unije. Ključni politički događaj u organizaciji Republike Hrvatske bio je tzv. Zagrebački sastanak na vrhu država članica Europske unije i zemalja jugoistoka Europe gdje su prisustvovali čelnici ključnih institucija Europske unije te čelnici šest država jugoistočne Europe. Navedeni sastanak osigurao je političku podršku Europske unije državama jugoistočne Europe u nastojanjima za ostvarivanje ciljeva europskih integracija. S tim u vezi, spomenuta politička podrška formalizirana je usvajanjem Zagrebačke deklaracije „u kojoj EU potvrđuje europsku perspektivu država zapadnog Balkana“ (ibid: 9). Politički angažman hrvatskog predsjedništva u kontekstu proširenja Europske unije jasno je vidljiv i na primjeru otvaranja pretpristupnih pregovora s Albanijom i Sjevernom Makedonijom gdje se „nakon dugotrajnih pregovora i uz osobno zalaganje predsjednika Vlade uspjelo osigurati konsenzus u Vijeću“ (ibid: 9). Kako bi se ostvarila što uspješnija europska integracija navedenih država, hrvatsko predsjedništvo zalagalo se za kontinuirano provedbu instrumenata pretpristupne pomoći „postigavši visoku razinu usklađenosti među institucijama EU kroz politički i niz tehničkih trijaloga“ (ibid: 9) dodatno potvrdivši predanost u radu Vijeća Europske unije.
S druge strane, u kontekstu Brexita i budućeg odnosa Europske unije i Velike Britanije, održani su brojni sastanci i pregovori za vrijeme hrvatskog predsjedanja. Najviše se ističe videokonferencija ministara za europske poslove kada je održana „detaljna razmjena mišljenja država članica i EK te su u pisanom postupku usvojeni zaključci Vijeća i usuglašen intenzivan nastavak pregovora temeljem neizmijenjenog mandata“ (ibid: 11). Kroz brojne sastanke i videokonferencije Republika Hrvatska se nastojala „zalagati za uređeno povlačenje na temelju Sporazuma o povlačenju kako bi se osigurala pravna sigurnost građana i poslovne zajednice i u Uniji i u Ujedinjenoj Kraljevni“ (Vlada RH, 2020: 10). Na taj je način u značajnoj mjeri ostvareno smanjenje političke i gospodarske nestabilnosti unutar Europske unije.
4.2.4. Izazovi klimatskih promjena
Klimatske promjene uključujući porast globalne temperature, podizanje razine mora te sve učestaliji ekstremni vremenski uvjeti predstavljaju jedan od najvećih izazova s kojima se suočava današnje čovječanstvo. Osim izravnog utjecaja na ljudsko zdravlje, „klimatske promjene za sobom nose brojne posljedice, kako prirodne, tako i političke i gospodarske“ (Zorko, Londero, 2011: 71). Međunarodne institucije, pogotovo Europska unija, osvijestila je važnost borbe protiv klimatskih promjena donijevši niz dokumenata poput Zelenog plana EU i Europskog klimatskog zakona koji reguliraju politike ublažavanja i prilagodbe klimatskim promjenama.
Hrvatsko predsjedništvo, u okviru programa predsjedanja te u skladu sa političkim trendovima Europske unije, posebnu pozornost usmjerilo je na izazove klimatskih promjena istaknuvši kako „unatoč postignutom napretku potrebno je poduzeti dodatne napore za postizanje održive i klimatski neutralne Europe, zaštitu ljudskog zdravlja i očuvanje prirodnog kapitala“ (Vlada RH, 2020: 43). Sukladno tome, Republika Hrvatska je u okviru Vijeća za okoliš održala niz sastanaka gdje vrijedi istaknuti „formalni sastanak Vijeća za okoliš 5. ožujka te neformalna videokonferencija ministara okoliša 23. lipnja“ (Hrvatski sabor, 2020: 24) na kojima su dogovorene i usvojene brojne zakonodavne i nezakonodavne aktivnosti. Tako se primjerice navodi kako je „potvrđen politički dogovor koji je postignut s EP-om tijekom finskog predsjedanja za Prijedlog direktive EP-a i Vijeća o kvaliteti vode namijenjene za ljudsku potrošnju“ (ibid: 24). Također, hrvatsko predsjedništvo se fokusiralo na raspravu o ključnim dokumentima kao što su Europski propis o klimi, EU Strategija za bioraznolikost do 2030. i Akcijski plan za kružno gospodarstvo.
Slijedom toga, Republika Hrvatska je tijekom svog predsjedanja Vijećem Europske unije istaknula ciljeve i prioritete u borbi protiv klimatskih promjena te je usmjerila zajedničke napore u proces razvoja održivih politika. Fokusi su bili na jačanju legislativnih okvira za zaštitu prirodnog okruženja, unapređenju kvalitete vode, očuvanju bioraznolikosti i promicanju kružnog gospodarstva. Kroz organizaciju niza sastanaka i rasprava, Hrvatska je potvrdila svoju predanost kolektivnim naporima unutar EU-a za postizanje klimatski neutralne Europe. Sve ove aktivnosti reflektiraju opredijeljenost Republike Hrvatske za stvaranje održive budućnosti i očuvanje životnog prostora za buduće generacije.
5. Zaključak
Predsjedanje Republike Hrvatske Vijećem Europske unije, osim politički obvezujuće zadaće, predstavljalo je značajnu priliku za promicanje kvalitetnih političkih praksi i ideja usuglašenih između Republike Hrvatske i država članica Europske unije. Prikazom ovlasti i funkcija Vijeća Europske unije te ulogom istog u procesu europskih integracija Republike Hrvatske nastojala se prikazati politička važnost hrvatskog predsjedanja ključnom institucijom Europske unije. Tijekom svog šestomjesečnog mandata, Republika Hrvatska se suočila s brojnim operativnim i političkim izazovima, među kojima su izbijanje pandemije COVID-19, pitanje višegodišnjeg financijskog okvira te složeni geopolitički odnosi vezani uz proširenje Europske unije i pitanje budućeg odnosa sa Velikom Britanijom. Analizom strategija i rješenja u odgovoru na navedene izazove prikazane su ključne odrednice vanjske politike Republike Hrvatske. Operativni izazovi ukazali su na nedostatak kvalitetne pripreme za rad u slučaju izvanrednih stanja, no istovremeno su pokazali izuzetnu razinu prilagodljivosti hrvatske administracije. Politički izazovi, ponajprije izazovi vezani uz izbijanje pandemije COVID-19 te izazovi proširenja Europske unije potvrdili su kako je vanjska politika Republike Hrvatske fokusirana na postizanje suradnje i dogovora među državama članicama ali i na jačanje regionalne političke stabilnosti i mira u duhu solidarnosti i međusobnog uvažavanja. U znanstvenom kontekstu, analiza i pregled odgovora Republike Hrvatske na navedene izazove nosi dvostruku važnost. Prvo, ovaj rad može poslužiti kao čvrst temelj za buduću pripremu procesa predsjedanja Republike Hrvatske Vijećem Europske unije koja je na rasporedu između 2030. i 2035. godine. Osim toga, kvalitetna sažetost i dubinska analiza ponuđenih rješenja mogu biti od velike koristi međunarodnim stručnjacima i akademskim istraživačima koji se bave proučavanjem postojeće literature s ciljem unapređenja planiranja i implementacije budućih aktivnosti. Osim toga, s obzirom na kompleksne izazove s kojima se Republika Hrvatska suočila, ovaj rad može poslužiti kao primjer uspješnog rješavanja problema i izazova u kontekstu europskog liderstva. Stoga, važno je naglasiti kako analize izazova te strategija i rješenja koje su primijenjene mogu biti korisne ne samo za trenutne, već i za buduće države članice Europske unije koje preuzimaju predsjedanje Vijećem Europske unije a suočavaju se sa sličnim izazovima kao što su bili oni tijekom hrvatskog predsjedanja 2020. godine, ali i novim pitanjima poput pružanja vojne pomoći Ukrajini, inflacije te jačanja radikalnih političkih stranaka u Europi. Ovakva analiza može pridonijeti razvoju strategija koje će omogućiti učinkovitije suočavanje s tim izazovima, osiguravajući tako stabilnost i napredak unutar Europske unije.
6. Popis literature
Čepo, Dario (2013.) Političke institucije Europske unije. Plejada.
https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/search-all-eu-institutions-and-bodies/council-european-union_hr Pristupljeno 20. listopada 2024. → (European-union.europa.eu, 2024).
Juran, Branka, Bosanac, Gordan (2019.) Vodič kroz hrvatsko predsjedanje Vijećem EU 2020. Platforma za međunarodnu građansku solidarnost Hrvatske-CROSOL.
Londero, Silvija, Zorko, Marta (2011.) Geopolitika klimatskih promjena. Međunarodne studije, (2) 79-89.
Rudolf ml., Davorin, Vrdoljak, Ivana (2005.) Europska Unija i Republika Hrvatska. Adrias, (12) 173-191.
Vlada Republike Hrvatske (2020.) Snažna Europa u svijetu punom izazova: Program hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije.
Vlada Republike Hrvatske, Hrvatski sabor (2020.) Izvješće o aktivnostima i rezultatima hrvatskog predsjedanja Vijećem Europske unije (1. siječnja 2020.-30. lipnja 2020.)
