Kao jedna od primarnih tema, u javnosti već se godinama povlači pitanje prisilne naplate potraživanja, a prvenstveno kroz probleme dugotrajne blokade građana te skupog i neučinkovitog sustava ovrhe.
Filip Galić, potpredsjednik i Igor Sokolar, član Izvršnog odbora Centra
Pristup zakonodavca uglavnom se bazira na izmjenama Ovršnog zakona i Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima koji uređuju predmetno pitanje, što se do sada nije pokazalo osobito učinkovitim. Razlog tome bi se prvenstveno mogao naći u samoj prirodi ovršnog sustava. Naime, on kao takav ne predstavlja zatvoreni krug društvenih odnosa, već je isključivo konačno provedbeno sredstvo, čija je namjena konačna realizacija već nastalih, u pojedinim okolnostima i sudskim odlukama pravomoćno utvrđenih, društvenih odnosa. Slijedom navedenog, diskusija bazirana isključivo na izmjenama ovršnog sustava, uz očekivanje da će takve izmjene dovesti do širih društvenih promjena, predstavlja neučinkovito liječenje simptoma puno dubljeg problema, koje istovremeno dovodi do onemogućavanja ostvarenja svrhe ovrhe.
Centar za javne politike i ekonomske analize (CEA) je već prije iscrpno ukazivao na općenite probleme ovršnog sustava. Tada je predložila nekoliko konkretnih mjera koje bi mogle ostvariti pravu svrhu ovrhe – prisilno namirenje vjerovnikove tražbine. Te mjere su uključivale: pojednostavljenje cjelokupnog postupka; ustrojavanje tijela koji će automatski voditi provedbu; postaviti sud tek kao zadnju instancu kontrole zakonitosti ovrhe; smanjiti troškove ovrhe (pogotovo za ovrhovoditelja); izbacivanje socijalnih elemenata iz ovršnog zakonodavstva;
Ministarstvo pravosuđa predstavilo je radnu verziju novog Ovršnog zakona. U kolikoj mjeri novi Ovršni zakon ide u smjeru predloženih promjena?
Iz radne verzije je razvidno da su ciljevi Ovršnog zakona – 1) brza, učinkovita i ekonomičnija provedba postupka i 2) zaštita dostojanstva dužnika pojačana načelom proporcionalnosti. Pokazatelji ostvarenja cilja bili bi jednostavniji, odnosno efikasniji postupak, te manji troškovi postupka.
Zamišljeno je da se cilj ostvari redefiniranjem nadležnosti u postupku i to na način da je sud opće i redovno tijelo nadležno za provedbu ovrhe, s javnim bilježnicima kao povjerenicima koji bi rasteretili sud od 700.000 novih ovršnih predmeta. FINA bi bila provedbeno tijelo uz nadzor suda. Ostala tijela i osobe, poput HZMO i poslodavaca više ne bi provodili ovrhe. Smanjenje troškova bi se primarno odnosilo na uvođenje obrazaca i korištenje tehnologije.
Očito je da je postojala inicijativa da se ovrhe na temelju vjerodostojne isprave vrati sudovima u rad. Mora se odmah reći da bi takva ideja bila potpuno promašena. Već sam broj od 700.000 je dovoljan da se ostavi bilježnicima na rad i rješavanje. Bilježnici kao povjerenici suda su svakako dobro rješenje, no upitna je uloga bilježnika nakon provedenog postupka, kako je predloženo da se elektroničnim putem dostavljati nacrt rješenja o ovrsi sudu na potvrdu. To je uvođenje dvostrukog postupka u kojem će o istome odlučivati i bilježnik i sud. Ukoliko je sud mogao prepustiti bilježnicima, kao svojim povjerenicima, odlučivanje u nasljednopravnim stvarima, gdje sudu vraćaju spis samo ako primjerice postoji određeni spor ili nije moguće utvrditi rodoslovlje, nema razloga da se sada sud počinje ponašati kao drugo tijelo nadležno u istome postupku, na prvom stupnju. Razumljivo je da je ova promjena utjecaj presuda Europskog suda za ljudska prava (ESLjP), no jednostavnije bi bilo prepoznati status rješenja o ovrsi javnih bilježnika kao odluke nadležnih tijela.
Daljnje velike promjene se odnose na uvođenje elektroničke komunikacije i obrazaca koji bi trebali smanjiti troškove postupka. Osim prethodno navedene komunikacije između bilježnika i suda, radna verzija nema drugih najavljenih rješenja. Obrasci će pojednostaviti postupak ovisno o tome kako će biti strukturirani. Dakle oni per se nisu garancija da će pojednostaviti postupak. Pitanje je hoće li ga i pojeftiniti, obzirom da je za očekivati da će mnogi ovrhovoditelji i dalje koristiti pravnu podršku u vidu odvjetnika za podnošenje tih prijedloga i zastupanje u postupcima.
Zakonodavac planira velike zahvate i u zaštiti dužnika. Već je CEA prethodno spominjala kako je ovršno zakonodavstvo u Republici Hrvatskoj prešlo granice razmjernosti u ravnoteži odnosa ovrhovoditelja i ovršenika i ozbiljno ušlo u kategoriju socijalne politike, čime se dovodi u pitanje zaštita vlasničkih prava. Svakom izmjenom ta se zaštita ovršenika sve više nominalno povećava. Prema radnoj verziji zakona, nove zaštite uključuju zabranu deložacija u jesenskim i zimskim mjesecima; povećanje zabrane ovrhe na nekretnini za glavnicu do 40.000,00 kn; božićnica, uskrsnica, regres (do novog porezno priznatog odbitka od 7.500 kuna od prosinca 2018.), terenski dodatak, sindikalna socijalna pomoć i dr. također se izuzimaju od ovrhe.
Novost je i ukidanje fiducije, odnosno ugovor o prijenosu prava vlasništva radi osiguranja tražbine postaje ništetan. Tako najavljeno rješenje je problematično samo po sebi obzirom na brojnost trenutno važećih ugovora, koji su konzumirani (krediti isplaćeni, fiducijarna vlasništva upisana). Potrebno je vidjeti kakvo će rješenje biti predloženo, no formulacija „postaju ništetni“ za sobom povlači ne samo pravo korisnika kredita da knjiže pravo vlasništva nazad na svoje ime od fiducijarnog vlasnika, već i da fiducijarni vlasnik, ako je ugovor o kreditu sadržavao i fiducijarnu klauzulu, potražuje isplaćeni kredit nazad, što će malo koji korisnik kredita moći ispuniti.
Nastoji se povećati potencijal FINA-e jedinstvenim registrom založnih prava i osiguranja.
Konačno, prema prijedlogu nove raspodjele troškova ovršnog postupka na temelju vjerodostojne isprave, za ovrhe do 5.000,00 kn ovrhovoditelj bi plaćao pristojbu od 200,00 kn, a iznad 5.000,00 kn bi pristojba iznosila 300,00 kn. Razumljiva je želja zakonodavca da se troškovi postupka smanje, no iz predmetne tablice proizlazi da bi se ti troškovi primjenjivali na apsolutno sve ovršne postupke – od potrošačkih do trgovačkih. Kako su javnobilježničke pristojbe u pravilu prilagođene vrijednosti postupka/predmeta, mala je vjerojatnost da će ovakav prijedlog zaživjeti.
Kao što je već ranije istaknuto, predložene izmjene Ovršnog zakona ugrožavaju ostvarenje svrhe ovrhe, te je upitan njihov proklamirani pozitivni utjecaj na prava zainteresiranih strana i učinkovitost postupka, kako u kontekstu samog zakona, tako i u kontekstu šireg ovršnog sustava.
U prilog tome govore dosadašnji podaci o provedbi drugog važnog zakona u ovršnom sustavu Republike Hrvatske, Zakon o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima. Od 4. kolovoza 2018. na snazi je novi Zakon o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima, kojim je zamijenjen dotadašnji, istoimeni Zakon. Jedan o primarnih ciljeva zakona prvenstveno se ogleda u ograničenju dugotrajnih blokada računa građana u okolnostima kada na istima nema sredstava za podmirenje ovrhovoditeljeve tražbine.
Tako je zakonodavac predvidio da, ako se tražbina iz osnove za plaćanje ne naplati od ovršenika fizičke osobe u cijelosti u roku od tri godine od primitka, nakon što po toj osnovi za plaćanje nije bilo nikakvih naplata posljednjih šest mjeseci uzastopno s računa tog ovršenika, FINA prestaje s izvršavanjem te osnove za plaćanje za ovršenika iz osnove za plaćanje za kojeg su zadovoljeni navedeni uvjeti, uz iznimku namirenja tražbine zakonskog uzdržavanja djeteta i druge tražbine kada se ovrha provodi radi namirenja budućih obroka po dospijeću, kao i mjera osiguranja iz kaznenog postupka.
Prema informacijama FINA-e, navedenom je mjerom u prvom tjednu primjene deblokirano 50.695 građana, što je predstavljalo 16% svih blokiranih.
Do trenutka pisanja ovog članka, FINA je objavila podatke o neizvršenim osnovama za plaćanje poslovnih subjekata i građana za kolovoz i rujan 2018.
Unatoč inicijalnoj deblokadi 50.695 građana, na dan 31. kolovoza 2018., a u odnosu na dan 31. srpnja 2018., bilo je blokirano tek 43.992 građana manje, dok je na dan 30 rujna 2018., u odnosu na dan 31. kolovoza 2018. bilo blokirano tek 459 građana manje. S obzirom da je postupak deblokade konstantan te je broj građana mjesečno odblokiranih prema odredbama novog Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima nesumnjivo veći od ukupnog broja za koji je umanjen broj blokiranih u kolovozu i rujnu, jasno je da se određeni broj osnova za plaćanje koje su teretile račune recentno odblokiranih građana ponovno vraća na izvršenja, a kako blokirani građani nerijetko imaju više od jednog vjerovnika, mala je vjerojatnost da niti jedan od njih neće odlučiti ponovno pokrenuti postupak prisilne naplate.
Naime, nakon obustave postupaka ne postoji prepreka da ovrhovoditelj pokrene novi postupak prisilne naplate novčanim sredstvima, uz jednu ključnu izmjenu. Radi svojevrsne „destimulacije“ vjerovnika da pokreću ovrhe za koje je evidentno da ne postoji mogućnost naplate jer je dužnik već dulje vrijeme blokiran, novim Zakonom o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima predviđa se obveza ovrhovoditelja da predujmi naknadu za provedbu osnove za plaćanje, koja se kreće, ovisno o vrijednosti predmeta spora, od 65,00 kn do čak 5.000,00 kn. Pritom je bitno napomenuti da je navedeni iznos ovrhovoditelj dužan predujmiti neovisno o činjenici dostavlja li osnovu na provedbu prvi put ili po već izvršenoj deblokadi, a da je isti, kao uostalom i sve troškove ovršnog postupka, dužan snositi ovršenik.
Navedena mjera „destimulacije“ radi rasterećenja dužnika je u potpunom raskoraku sa svrhom ovršnog postupka, izravno je usmjerena protiv prava vjerovnika, a protivi se i ranije spomenutoj ekonomičnosti ovršnog postupka koju proklamira prijedlog izmjena Ovršnog zakona.
Kao što je već istaknuto, pokušaji rješavanja širih društvenih pitanja kroz izmjene ovršnog sustava, koji sustav je tek provedbeni mehanizam radi ostvarenja vjerovnikovih tražbina, neminovno dovodi do umanjenja njegove učinkovitosti. Činjenica je da ovršni postupak nije prvi, već posljednji korak u nastanku i realizaciji tražbine, pa je jasno da bi problemi koji dovode do dugotrajne blokada građana mogli biti riješeni i na drugim instancama, bez zadiranja u srž ovršnog postupka, što gotovo uvijek više šteti manjim vjerovnicima. Primjerice, velik broj teško naplativih potraživanja originalni vjerovnici za cijenu dijela tražbine prenose u cijelosti novim vjerovnicima. Tako bi se već mjerama kojima bi se omogućilo dužnicima u potrošačkim odnosima otkupiti vlastito dugovanje pod istim uvjetima, moglo postići rješenje koje bi bilo prihvatljivo i vjerovnicima i dužnicima.
Zaključno
Radna verzija Ovršnog zakona završava kratkih pregledom ključnih promjena. Sudska nadležnost kao pravilo može dovesti do novog gušenja pravosuđa dovođenjem velikog broja predmeta pred sud. Pozdravlja se dovođenje elektroničke komunikacije i obrazaca, ali navedeno može eventualno ponešto smanjiti troškove postupka, ali pitanje je može li ih ubrzati, pogotovo kada se uzmu u obzir veoma restriktivne odredbe ovrhe na nekretninama.
Zaštita dužnika je socijalna mjera i, kao što se više puta napomenulo, ne bi trebala biti dio ovršnog zakonodavstva, već pripadati području socijalne skrbi. To uključuje i zabranu deložacija u zimskim mjesecima, prošireni krug primitaka izuzetih od ovrhe. Ništetnost fiducijarnih ugovora je posebno problematična i ostaje vidjeti kako će konkretnije riješiti taj potez, imajući u vidu sve posljedice koje ništetnost za sobom povlači. Konačno, pitanje je koliko će sve ove mjere pridonijeti ukupnom smanjenju troškova ovršnog postupka.
S druge strane, iz Zakona o provedbi ovrhe na novčanim sredstvima vidljivo je da se troškovi ovrhe na novčanim sredstvima povećavaju, uz dugoročno upitno postizanje proklamiranog cilja deblokade građana, ali i stvarnog cilja naplate potraživanja.
