O vlasništvu i oporezivanju vlasništva – Matej Hittner, predsjednik Centra za javne politike i ekonomske analize
Ovo je 2/5 dio rada “Povijesni, javnofinancijski i pravni aspekti uvođenja poreza na nekretnine u pravni sustav Republike Hrvatske” koji je Matej Hittner obranio 18. prosinca 2023. na Pravnom fakultetu u Zagrebu (poslijediplomski specijalistički studij “Fiskalni sustav i fiskalna politika”
1/5 dio – Povijest prava vlasništva u zapadnom svijetu
Usponom građanskih država u 19. stoljeću dolazi i do velike europske kodifikacije građanskog prava te se za potrebe istoga preuzima rimski koncept prava vlasništva koji je u bitnome odgovarao duhu i idejama liberalizma. Ipak, u stanovitoj mjeri unose se i novi elementi u pojmovnom određivanju prava vlasništva. Prvenstveno se to odnosi na težnju zakonodavca da u samu definiciju prava vlasništva ugradi granice do kojih seže vlast odnosno vlasnikovo pravo na stvar.
Vedriš i Klarić u knjizi Građansko pravo navode sljedeće primjere kao najpoznatije europske:[1]
- Francuski Code Civile (1804.) u čl. 544 daje ovu definicija vlasništva: „Vlasništvo je pravo uživanja i raspolaganja stvarima na najapsolutniji način pod uvjetom da se ne čini ono što je zabranjeno i zakonskim i drugim propisima.“
- Austrijski Građanski zakonik (1811.) u čl. 354: „Vlasnost smatrana kao pravo, jest vlast raditi po volji sućanstvom i koristima stvari kakve, i svakoga inoga isključiti od toga.“
Čl. 362 određuje da se vlasnik može „svojom stvari služiti se ili ne služiti se; može je zatrti, prenijeti svukoliku ili stranom na druge, ili odreći je se bezuvjetno, to jest ostaviti je.“
- Njemački Građanski zakonik (1896.) u čl. 903. „Vlasnik neke stvari može, ako to nije protivno zakonu ili pravima trećih, s njome postupati kako ga je volja i treće isključiti od svakog utjecaja na stvar.“
- Švicarski Građanski zakonik (1907.) u čl. 641: „Tko je vlasnik jedne stvari može njome, u granicama pravnog poretka, po svojoj volji raspolagati. On ima pravo zahtijevati je od svakog tko je nezakonito posjeduje i otkloniti svaki protupravni utjecaj na stvar.“
Osim navedenog, važan dokument je također i Deklaracija o pravima čovjeka i građanina iz 1789. godine[2] s posebnim naglaskom na čl. 17.
Članak 17.
„Privatno je vlasništvo nepovredivo, osim u slučaju na temelju zakona utvrđene javne potrebe i uz pravednu naknadu.“
Zanimljivo je napomenuti da nekoliko vrlo prominentnih zakonika i povelja imaju pitanje vlasništva spomenuto u 17. članku. Osim Deklaracije o pravima čovjeka i građanina, to su Opća deklaracija o ljudskim pravima Ujedinjenih naroda te Povelja Europske unije o temeljnim pravima, dva dokumenta o kojima će biti riječi kasnije. Iako je Deklaracija o pravima čovjeka i građanina gotovo sigurno utjecala na kreiranje potonjih dokumenata, može se postaviti pitanje je li svrstavanje vlasništva pod članak 17. slučajnost ili promišljena namjera.
Vedriš i Klarić nastavno na primjere kodifikacije vlasništva iznose pet karakteristika modernog prava vlasništva[3] koje će biti prenesene u cijelosti:
- Jedinstvenost prava vlasništva. Ono se očituje u tome da je skup vlasničkih ovlaštenja vezan uvijek uz jednog subjekta. Ako se pak kao nositelj vlasničkih ovlaštenja pojavi više subjekata (suvlasništvo, zajedničko vlasništvo), sve se te osobe u pogledu stvari tretiraju kao jedna osoba. To znači da se između njih vlasništvo ne dijeli po sadržaju.
Sadržaj prava vlasništva jedinstvena je cjelina makar se sastoji od više ovlaštenja. Prema tome, jedinstvenost prava vlasništva očituje se i u pogledu sadržaja. Zato nije moguće pravo vlasništva više osoba na jednoj stvari tako da je svaka osoba vlasnik cijele stvari – Condominium plurium in solidum existere nequit.
- Maksimalna dispozitivnost. Time se izražava da jedino pravo vlasništva, za razliku od svih drugih građanskih prava, obuhvaća cjelokupnost ovlaštenja koja se odnose na ekonomsko iskorištavanje stvari. Prema tome jedino vlasnik može pravno potpuno raspolagati sa stvarju poslovima inter vivos i mortis causa.
Ponekad se ta karakteristika naziva apsolutnost. Međutim, izričaj nije pogodan, jer apsolutnost u pravu ima određeno značenje, a osim toga apsolutnost bi isključivala ograničenja, a ona su neminovna.
- Isključivost. Ona znači da vlasnik na temelju svog subjektivnog prava može svakom onemogućiti bilo kakav utjecaj na objekt svojega vlasništva. To je onaj poznati monopol privatnog vlasništva, odnosno prava vlasništva.
- Jednovrsnost prava vlasništva. Budući da se sadržaj prava vlasništva ne može dijeliti po ovlaštenjima između raznih subjekata, postoji samo jedna vrsta prava vlasništva. U feudalizmu su postojale dvije vrste: vrhovno i koristovno vlasništvo (dominum plenum, dominium utile np.a.).
U bivšem socijalističkom pravnom sustavu također je postojala jednovrsnost prava vlasništva jer se društveno vlasništvo, osim prema tzv. vlasničkopravnoj koncepciji koja ni u teoriji nije imala veću podršku, nije smatralo pravom vlasništva, nego se definiralo posebnim društveno-ekonomskim odnosom.
- Rekadentnost prava vlasništva. Ova karakteristika naziva se i elastičnost prava vlasništva. Rekadentnost znači da se pravo vlasništva automatski vraća u svoj prvobitni obujam čim otpadnu ograničenja koja su na njemu postojala. Na primjer, prestankom uzufrukta vlasnik automatski ima ovlaštenje korištenja stvari jer nije potrebno da mu se to ovlaštenje uspostavi nekim posebnim aktom.
Pravo vlasništva je u moderno doba univerzalno prihvaćeno ljudsko pravo te se gotovo uvijek spominje u kontekstu osnovnih ljudskih prava proklamiranih od strane međunarodnih institucija.
U Općoj deklaraciji o ljudskim pravima, usvojenoj 1948. godine na skupštini UN-a, članak 17 glasi: [4]
- Svatko ima pravo vlasništva samostalno ili u zajednici s drugima.
- Nitko ne smije biti samovoljno lišen svojeg vlasništva.
Povelja Europske unije o temeljnim pravima, proglašena 2000. godine stipulira: [5]
Članak 17 – Pravo na vlasništvo
- Svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom, na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Imovina nikome ne može biti oduzeta, osim u slučaju zaštite javnog interesa ili u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati odšteta za njezin gubitak. Korištenje imovine može biti regulirano zakonom u mjeri u kojoj to zahtjeva opći interes.
- Zaštićeno je intelektualno vlasništvo.
Amandman V na ustav SAD-a, proglašen 1791. godine glasi: [6]
„Nitko se ne smije smatrati odgovornim za kapitalni ili drugi zloglasni zločin, osim na temelju predstavke ili optužnice Velike porote, osim u slučajevima koji se javljaju u kopnenim ili pomorskim snagama, ili u miliciji, kada je u stvarnoj službi u vrijeme ratovanja ili javne opasnosti; niti će itko za isto kazneno djelo biti dvaput doveden u opasnost po život ili tijelo; niti će biti prisiljen u bilo kojem kaznenom predmetu svjedočiti protiv sebe, niti će biti lišen života, slobode ili imovine, bez odgovarajućeg zakonskog postupka; niti se privatno vlasništvo smije uzeti za javnu upotrebu, bez pravedne naknade.“
U Američkoj pravnoj literaturi, pravo vlasništva se često opisuje kao skup prava (eng. bundle of rights) čija srž nije odnos pojedinca i imovine, već pojedinca i društva po pitanju ovlasti nad predmetnom imovinom.[7]
Peruanski ekonomist Hernando de Soto u svojoj knjizi Misterij kapitala (eng. The Mistery of Capital) iz 2000. godine postulira da je formalni sustav vlasništva kakav je prisutan na zapadu jedan od glavnih razloga relativnog prosperiteta Zapada u odnosu na države bivšeg socijalističkog bloka i države trećega svijeta. De Soto je iznio šest učinaka formalnog sustava vlasništva koji omogućuju generiranje kapitala:[8]
- Utvrđivanje ekonomskog potencijala imovine
Objekti poput kuća i stanova imaju potencijalnu vrijednost koji se može preobraziti u aktivni potencijal na isti način kako se potencijalna energija zatečena u prirodi može transformirati u stvarnu energiju ili rad. U oba slučaja, potreban je postupak koji zatočeni potencijal prenosi u čovjekov vlastiti svijet predočavanja u kojem se resurs može osloboditi otegotnih materijalnih stega i koncentrirati se na njegov potencijal. U kontekstu pretvaranja fizičke imovine u kapital ključan je postupak pismene potvrde o vlasništvu; time se imovina iz fizičkog tj. opipljivog oblika transformira u kapital. Kada se čovjek usredotoči na vlasničke podatke nekretnine umjesto na opipljivi aspekt te iste nekretnine, zakoračio je iz materijalnog svijeta u svijet kapitala. Promjenom vlasništva, fizička svojstva kuće ostaju nepromijenjena, no promijenjena su socijalna svojstva kuće, tj. tko je osoba koja može na temelju te kuće osigurati svoj interes, odnosno preuzeti odgovornost za razne činidbe. Formalno vlasništvo uz materijalnu dimenziju također osigurava i socijalnu i ekonomsku dimenziju posjeda nekretnine.
- Raspršeni podaci integriraju se u jedan sustav
Kroz 19. stoljeće države Zapada su uspjele centralizirati podatke o vlasništvu i povezanim elementima (teretima, služnostima itd.) u jedinstvene registre gdje su evidentirane spomenute informacije te zbog čega je informiranje o istima ili njihovo izmjenjivanje ili ažuriranje značajno olakšano. Disperzivni sustavi bilježenja informacija na razini sela, regija, plemena itd. kakvi su bili prisutni na Zapadu prije 19. stoljeća su ostali prisutni u mnogim zemljama Trećeg svijeta kroz cijelo 20. stoljeće pa i dalje.
- Ljudi preuzimaju odgovornost
Integriranje vlasništva u okvir jednog formalnog zakona omogućuje transparentnost i potiče odgovornost. Naime, kada se točno zna tko je vlasnik imovine, država i vjerovnici imaju znatno manje problema pri naplati potraživanja ili podizanju parnica protiv potencijalnog dužnika. Isto tako, kada je vlasništvo formalizirano, vlasnik nekretnine ima znatno veće mogućnosti pri stupanju u poslovne i slične odnose poput dobivanja kredita. Ovo objašnjava zašto vlasnici nekretnina u nerazvijenim državama, odnosno državama bez pouzdanog sustava formalnog vlasništva, imaju poteškoće pri poslovanju s nepoznatim strankama ili dobivanjem kredita; ne mogu dokazati da su vlasnici imovine koja bi potencijalno mogla biti pravno opterećena.
- Imovina postaje zamjenjiva
Transformacijom imovine iz materijalnog oblika u kapital, odnosno u pravni oblik, omogućuje se lakše uspoređivanje imovine po osnovi njenog ekonomskog značaja. Na primjer, lakše je usporediti ekonomske karakteristike dvije arhitektonski različite zgrade kada ih se ne promatra isključivo kroz materijalne leće, već kroz leće ekonomskog potencijala. Isto tako, formaliziranjem vlasništva omogućuje se jednostavna podjela vlasništva bez zadiranje u materijalno svojstvo imovine uvođenjem vlasničkih udjela koje je moguće samostalno i nezavisno o ostalim suvlasnicima; prodati, pokloniti, založiti itd.
- Ljudi se umrežuju
Formalni vlasnički sustavi omogućili su da se imovina može pretvoriti u zamjenjivu, da se lako mogu utvrditi vlasnik i adresa imovine, mogu se provesti vlasnička prava i da su podatci o povijesti imovine i vlasniku lako dostupni. Time su građani zapadnih zemalja postali mreža odgovornih faktora poslovanja koji se kao pojednici mogu identificirati. Čineći imovinu zamjenjivom, povezujući vlasnike s imovinom, imovinu s adresama te stvarajući informacije o povijesti imovine i vlasnicima lako dostupnima, formalni vlasnički sustavi pretvorili su građane Zapada u mrežu individualno prepoznatljivih i odgovornih poslovnih agenata. Zapadnjački zakonito vlasništvo također pruža tvrtkama informacije o imovini i njezinim vlasnicima, adrese i objektivnu dokumentaciju o vrijednosti imovine, što sve vodi do kreditne evidencije odnosno podataka o kreditnoj sposobnosti. Ove informacije i postojanje integriranog zakona čine rizik lakšim za upravljanje kroz instrumente osiguravajućeg tipa kao i okupljanje imovine u svrhu jamčenja povratka duga.
- Transakcije se zaštićuju
Vrlo važna karakteristika formalnog vlasničkog sustava Zapada je zaštićenost transakcija u vidu pouzdanog vođenja evidencije trenutnog stanja vlasništva, ovjeravanja transakcijske dokumentacije, evidentiranja i provođenja transakcija te pouzdanog i brzog ažuriranja izmijenjenih podataka. Javni sektor štiti transakcije kroz tijela zadužena za čuvanje vlasničkih podataka, a to su ponajprije sudovi i katastar. Na zapadu su spomenuta tijela zadužena za vođenje povijesne evidencije pravnog prometa na nekretninama te ažuriranje bilo kojeg relevantnog podatka vezanog za samu nekretninu, uključujući njenu vlasničku strukturu u datom trenutku, terete, aktivne postupke vezane za nekretninu te ekonomski korisne opise nekretnine. Svaka strana koja razmatra napraviti pravni promet ili stupiti u obvezan odnos koji uključuje određenu nekretninu može u kratkom roku doznati sve podatke koje su toj osobi od interesa poput npr. trenutnih opterećenja nekretnine, opsega prava korištenja, hipoteke itd. Nastojanje institucija je da ti podaci budu ažurni i lako dostupni. Povjerenje u podatke pruženo od strane javnih institucija omogućuje brže ostvarenje transakcija pošto sam dokument može pružiti dovoljno podataka za pristupanje transakciji. Primjerice, u prošlosti je pri kupovini stoke bilo potrebno da prodavatelj stoku dopremi na tržnicu, da ju kupac vizualno pregleda te se potom stoka prodavala jedna po jedna. U sustavu sa pouzdanom evidencijom vlasništva transakcija se može ostvariti samo na temelju dokumenta koji potvrđuje vlasništvo što omogućuje pokretanje velikih količina imovine pomoću vrlo malog broja transakcija.
Hrvatska enciklopedija, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, definira vlasništvo kao „stvarno pravo koje nositelju daje najpotpuniju pravnu vlast nad stvari što ju pravni poredak dopušta i jamči.“[9]
U Republici Hrvatskoj vlasništvo je zajamčeno Ustavom te je detaljnije regulirano Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima.[10]
Ustav kaže:[11]
Članak 48.
- Jamči se pravo vlasništva.
- Vlasništvo obvezuje. Nositelji vlasničkog prava i njihovi korisnici dužni su pridonositi općem dobru.
- Strana osoba može stjecati pravo vlasništva uz uvjete određene zakonom.
- Jamči se pravo nasljeđivanja.
Članak 50.
- Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.
- Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.
Vlada Republike Hrvatske je na sjednici održanoj 12. studenoga 2009. godine, donijela odluku o objavi Opće deklaracije o ljudskim pravima (NN 12/2009)[12] u kojoj se u članku 17. jamči pravo vlasništva.
Ujedno, kao članica EU, podliježe članku 17. Povelje Europske unije o temeljnim pravima koji glasi: 86
Članak 17.
Pravo na vlasništvo
- Svatko ima pravo na vlasništvo nad svojom na zakonit način stečenom imovinom, koristiti je, njome raspolagati i ostaviti je u nasljedstvo. Vlasništvo nikome ne može biti oduzeto, osim u javnom interesu u slučajevima i pod uvjetima koje propisuje zakon, ako se pravodobno isplati pravična naknada za gubitak vlasništva. Uživanje prava vlasništva može biti uređeno zakonom u mjeri u kojoj je to potrebno radi općeg interesa.
- Intelektualno vlasništvo zaštićeno je.
Nije doduše razjašnjeno koliku pravnu moć spomenuta povelja ima u pravnom sustavu EU.
Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, čiji je pročišćeni tekst Sabor utvrdio 14. srpnja 2015., u svoja prva tri članka daje sažet, ali za potrebe ovog rada dovoljan uvid u opseg zaštite vlasništva u Republici Hrvatskoj.91 Prva tri članka bit će prenesena u cijelosti.
Vlasništvo i druga stvarna prava
Članak 1.
(1) Svaka fizička i pravna osoba može biti nositeljem prava vlasništva, a i drugih stvarnih prava: prava služnosti, prava iz stvarnoga tereta, prava građenja i založnoga prava na svemu što može biti objektom tih prava, ako zakonom nije drukčije određeno.
(2) Samo je jedna vrsta prava vlasništva.
(3) Pravo vlasništva i drugih stvarnih prava mogu se protiv vlasnikove volje oduzeti ili ograničiti samo pod pretpostavkama i na način određen zakonom.
(4) Kad vlasnik mora nešto trpjeti ili propustiti glede svoje stvari, treba to i ovlaštenik drugoga stvarnoga prava na istoj stvari koji svoje pravo izvodi iz njegova, ako nije što drugo određeno zakonom.
(5) Ovaj Zakon uspostavlja opće uređenje pripadanja stvari osobama; pravila ovoga Zakona primjenjivat će se i na pripadanje stvari koje su podvrgnute nekom posebnom pravnom uređenju, ako nisu s tim uređenjem u suprotnosti.
(6) Što god je zakonom određeno za pravo vlasništva i vlasnike, vrijedi na odgovarajući način i za sva druga stvarna prava, ako za njih nije što posebno određeno zakonom niti proizlazi iz njihove pravne naravi.
Predmet vlasništva i drugih stvarnih prava
Članak 2.
(1) Predmet prava vlasništva i drugih stvarnih prava može biti svaka pokretna (pokretnina) ili nepokretna stvar (nekretnina), osim onih koje nisu za to sposobne.
(2) Stvari su u smislu ovoga Zakona tjelesni dijelovi prirode, različiti od ljudi, koji služe ljudima za uporabu. Uzima se da su stvari i sve drugo što je zakonom s njima izjednačeno.
(3) Nekretnine su čestice zemljine površine, zajedno sa svime što je sa zemljištem trajno spojeno na površini ili ispod nje, ako zakonom nije drukčije određeno.
(4) Pokretnine su stvari koje se mogu premjestiti s jednoga mjesta na drugo, a da im se ne povrijedi bit (supstanca). Stvari koje su po svojoj naravi pokretne smatraju se u pravnom smislu nepokretnima ako su pripadak nepokretne stvari ili ih zakon izjednačuje s nekretninama.
(5) Prirodne sile su stvari u smislu ovoga Zakona ako su podložne ljudskoj vlasti.
(6) Zakonom mogu neke vrste prava ili bilo što drugo biti izjednačeno sa stvarima; u takvu se to slučaju ubraja u pokretne stvari, a u nekretnine samo ako je spojeno s vlasništvom nepokretnih stvari, ili je njihov teret, ili je zakonom proglašeno nekretninom.
(7) U sumnji je li što pokretna ili nepokretna stvar, smatra se da je pokretna.
Sposobnost stvari
Članak 3.
(1) Sposobne biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava jesu sve stvari, osim onih kojima njihove naravne osobine ili zakonske odredbe priječe da pripadaju pojedincu.
(2) Nisu sposobni biti objektom prava vlasništva i drugih stvarnih prava oni dijelovi prirode koji po svojim osobinama ne mogu biti u vlasti niti jedne fizičke ili pravne osobe pojedinačno, nego su na uporabi svih, kao što su to atmosferski zrak, voda u rijekama, jezerima i moru, te morska obala (opća dobra).
(3) O općim dobrima vodi brigu, njima upravlja i za to odgovara Republika Hrvatska, ako posebnim zakonom nije drukčije određeno.
(4) Pravno nisu dijelovi općega dobra one zgrade i druge građevine koje su na njemu izgrađene na temelju koncesije, pa one tvore zasebnu nekretninu dok koncesija traje.
[1] Vedriš, M. i Klarić, P. (2001). Građansko pravo (5. izd.). Narodne novine, str. 221.
[2] Hrvatska enciklopedija, mrežno izdanje. Deklaracija o pravima čovjeka i građanina. Leksikografski zavod Miroslav Krleža. Pristupljeno 20.9.2022., http://www.enciklopedija.hr/Natuknica.aspx?ID=14287.
[3] Vedriš, M. i Klarić, P. (2001). Građansko pravo (5. izd.). Narodne novine, str. 224-225.
[4] Ujedinjeni narodi. (1948., 10 prosinca). Opća deklaracija o ljudskim pravima. https://www.un.org/en/about-us/universal-declaration-of-human-rights.
[5] Europski parlament. (2016., 7. lipnja). Povelja Europske unije o temeljnim pravima (2016/C, 202/02), str. 9. Dostupno na https://eur-lex.europa.eu/legal-content/HR/TXT/PDF/?uri=CELEX:12016P/TXT.
[6] Kongres Sjedinjenih Američkih Država. (1789.) Povelja o pravima, Peti amandman. Dostupno na https://constitution.congress.gov/constitution/amendment-6/.
[7] Johnson, D.R. (2012). Reflections on the Bundle of Rights. Vermont Law Review, 32(247), 247-272. Dostupno na https://lawreview.vermontlaw.edu/wp-content/uploads/2012/02/johnson2.pdf.
[8] de Soto, H. (2004). Tajna kapitala. Masmedia, str. 52-67.
[9] Hrvatska enciklopedija, mrežno izdanje. vlasništvo. Leksikografski zavod Miroslav Krleža. Pristupljeno 13.7.2022., https://www.enciklopedija.hr/Natuknica.aspx?ID=65064.
[10] Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (ZVDSP, NN 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12, 152/14, 81/15, 94/17).
[11] Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav Hrvatskoga sabora. (2010., 6. srpnja). Ustav Republike Hrvatske (pročišćeni tekst). Narodne Novine. Dostupno na https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2010_07_85_2422.html.
[12] Vlada Republike Hrvatske. (2009., 12. studenog). Opća deklaracija o ljudskim pravima. Narodne novine. Dostupno na https://narodne-novine.nn.hr/clanci/medunarodni/2009_11_12_143.html.