Share

Europska komisija ocjenjuje napredak provedbe reformi

Europska komisija ocjenjuje napredak provedbe reformi. Tzv. Country Report Croatia 2019 objavljen je 27. veljače 2019. Hrvatska je izašla iz prekomjernih makroekonomskih neravnoteža. Europska komisija je u 2018. godini dala Hrvatskoj 4 specifične preporuke za provedbu reformi (tzv. Country Specific Recommendations). Komisija stoga ocjenjuje njihovu provedbu.

Analizu donosi Ekonomski Lab.

Preporuka 1. Značajan napredak ostvaren je u jačanju fiskalnog okvira, ali nema napretka kod uvođenja poreza na nekretnine.

Preporuka 2. Značajan napredak ostvaren je u provedbi mirovinske reforme, a ograničeni napredak u reformi obrazovnog sustava i konsolidaciji socijalnih naknada.

Preporuka 3. Ograničeni napredak ostvaren je u provedbi reforme javne uprave.

Preporuka 4. Ograničeni napredak ostvaren je u provedbi administrativnih rasterećenja poduzetnika, poticanju tržišne konkurencije za regulirane profesije i reforme pravosuđa.

Prema podacima iz izvješća, u većini područja (cca 60%) postoji određeni tj. ograničeni napredak u provedbi reformskih preporuka Europske komisije. Značajan napredak zabilježen je u svega 12% područja, a potpuna provedba u 7%. S druge strane, nema napretka u cca 20% područja.

Javne financije i dug

Proračun opće države je uravnotežen zbog dinamičnog rasta prihoda (od poreza) i obuzdavanja rashoda. Povećala se održivost javnog duga (uslijed smanjenja njegovog udjela u BDP-u na očekivanih 70% krajem 2019.). Stoga je kreditni rejting (samo) korak do ispod investicijskog rejtinga, s pozitivnim izgledom (za ulazak u investicijski rejting). Ipak, javni dug ostaje izložen riziku za kamatne stope. Dok je 2008.-2014. udio javnog duga u BDP-u porastao s 39 na 84% BDP-a, 2015. se počeo smanjivati. Očekuje se da će javni dug pasti na 68% BDP-a, odnosno na 65% 2025 i 60% 2033. Zbog takvog je trenda Hrvatska u lipnju 2017. Izašla iz procedure prekomjernog deficita.

Obuzdavanje rashoda događa se zbog rezanja javnih investicija i uštede na kamatama (financijski rashodi). Proračun je 2017. postigao ravnotežu kroz kombinaciju rasta prihoda (od poreza) i malim smanjenjem rashoda u nominalnom pogledu, unatoč povećanju mase plaća za javni sektor. Javne investicije smanjene su za više od 12% i rekordno niskih 2,7% BDP-a, dok su uštede na troškovima kamata bile skoro 10% u odnosu na 2016. Dugo odgađane mjere jačanja fiskalne odgovornosti, poštivanja preporuka državne revizije i neovisnosti Fiskalnog vijeća usvojene su kroz novi Zakon o fiskalnoj odgovornosti 2018.

Udio poreza na BDP-u mogao bi se sniziti 38% 2018. na 37% 2020. Plaćanje poreza na dobit, rad i dodanu vrijednost ostaje veliki teret i oduzima mnogo vremena. Daljnja digitalizacija Porezne uprave mogla bi smanjiti broj poreznih plaćanja i prosječan broj sati potreban za ispunjavanje poreznih obveza. Uvedene su porezne olakšice za istraživanje i razvoj. 100%-tna je porezna olakšica za osnovna istraživanja, 50% za industrijska istraživanja i studije izvedivosti te 25% za eksperimentalni razvoj.

Kamatne stope nastavljaju se snižavati zbog poboljšanog profila zemlje kad su rizici u pitanju. Snižavaju se i kamatne stope za stanovništvo i poduzetništvo, pogotovo kod kredita u eurima. Nastavlja se smanjivati zaduženost privatnog sektora, pogotovo kod kućanstava. U rujnu 2018. dug poslovnog sektora bio je 63% BDP-a (20%-tnih bodova niže nego 2010.) i 34% kod kućanstava (8%-tnih bodova niže nego 2010.).

Zdravstvo i mirovine

I dalje svega otprilike trećina osiguranika plaća punu premiju obveznog zdravstvenog osiguranja, što govori i o niskoj stopi zaposlenosti. Osiguranje za osobe koje ne plaćaju doprinose (oko 42% svih osiguranika) pokriveno je transferima iz državnog proračuna, koji su i dalje ispod razine potrebne za punu pokrivenost osiguranjem. To doprinosi akumulaciji duga u zdravstvu. U rujnu 2018. zdravstveni dug je bio 4% veći nego prethodne godine. Viša premijera osiguranja poboljšala bi financijsku situaciju u zdravstvenom sustavu. U siječnju 2019. zdravstveni doprinos je povećan za 1%-tni bod (zapravo za 1,5%-tnih bodova), čime je povećana ovisnost sustava o financiranju od strane radnog dijela stanovništva. Stoga se procjenjuje rast ukupnih prihoda HZZO-a za oko 6%. Zasad nisu predviđene mjere za proširenje baze korisnika zdravstvenog sustava.

Potrošnja za zdravstvo je sa 7% BDP-a bila ispod EU prosjeka od 10%. Kada se gleda samo potrošnja za javno zdravstvo, taj je udio bio 5,6% BDP-a, u odnosu na 8% u EU.

Ishodi zdravstvenog sustava ispod su EU prosjeka. Tako je očekivana životna dob (78 godina) kraća nego u EU (81 godina). Očekivanje zdravog života nakon 65. godine je svega 5 godina, što je među najmanjim brojkama u EU. Konzumacija duhana i alkohola iznad je EU prosjeka, što se vidi kroz visoku smrtnost, na način da kardiovaskularne bolesti i rak čine oko 75% uzročnika smrti u zemlji.

U pogledu pristupa zdravstvenoj skrbi, Hrvatska je bolja od mnogih država članica EU-a. Ipak, u odnosu na EU prosjek zabrinjavajući problem je nedostupnost zdravstvene skrbi obzirom na udaljenost osiguranika. Kapaciteti nekih bolnica su iznad potreba stanovništva.

Ograničenja troškova bolnica nisu prilagođena vrsti i iznos usluga svake od njih. Plan razvoja bolnica usvojen je u rujnu 2018. i uređuje funkcionalnu integraciju kao jedno od temeljnih načela modernizacije i restrukturiranja bolnica, kao i poboljšanje kvalitete zdravstvene skrbi. Funkcionalna integracija bolnica sporo napreduje od 2017., a nastavlja se bez definiranog roka provedbe i bez koordinacije s inicijativom za jačanje izvanbolničke zdravstvene skrbi. Jačanje primarne zdravstvene zaštite je na agendi. Rješenja u području e-zdravstva imaju potencijal poboljšanja efikasnosti zdravstvenog sustava, kao primjerice e-recepti. E-zdravstvene usluge mogu se poboljšati kroz ulaganja u opremu.

Mirovinska reforma ima za cilj poboljšati adekvatnost mirovina i osigurati dugoročnu održivost sustava. Krajem 2018. usvojen je paket mirovinske reforme koji je stupio na snagu s početkom 2019. Reforma uključuje ubrzanje povećanja dobi umirovljenja na 67 godina s 2038. na 2033., ubrzanje izjednačavanja dobi umirovljenja muškaraca i žena od 2027., povećanje penalizacije prijevremenih umirovljenja i bonifikaciju kasnijih umirovljenja, jačanje II. stupa, omogućavanje mirovinskim fondovima da ograničeno ulažu u infrastrukturne projekte i druge mjere.

Tržište rada i obrazovanje

Snižen je rizik od siromaštva s 34% 2013. na 25% 2018. zbog socijalnih naknada, a bez računanja mirovina. Stopa aktivnosti (20-64) ostaje niska sa 71% 2017. u odnosu na 78% u EU. Stopa zaposlenosti (20-64) povećana je s 57% 2013. na 65% 2018. Stopa dugoročne (strukturne) nezaposlenosti snižena je s 11% 2013. na 3,7% 2018. Stopa nezaposlenosti mladih (15-24) snižena je s 50% 2013. na 24% 2018. Udio privremeno zaposlenih (s ugovorima na određeno) ostaje sa 17,5% iznad EU prosjeka od 11,3%. Radno stanovništvo (15-64) smanjeno je za 5 postotnih bodova od 2010. do 2017. zbog starenja i emigracije stanovništva. Stoga je iskoristivost radne snage niska, unatoč određenim pozitivnim rezultatima na tržištu rada.

Ukupna faktorska produktivnost također ostaje niža u odnosu na gospodarstva Srednje i Istočne Europe, kao posljedica niske alokativne efikasnosti tržišta, slabog upravljanja javnim sektorom i velike prisutnosti državnih poduzeća u gospodarstvu. Premda se potencijalni rast postupno povećava, isti ostaje umjeren za zemlju koja treba konvergirati (kako bi prestizala druge zemlje prema ekonomskom standardu).

Provedba kurikularne reforme „Škola za život“ je u pilot fazi u 74 škole. U jesen 2019. kurikularna reforma se proširuje na sve škole (njih 1.311). Potrebna su ulaganja u vještine nastavnika i privlačnost učiteljske profesije. Hrvatska je među najlošijima u EU glede digitalnih vještina, unatoč određenim poboljšanjima i inicijativama države.

Fragmentacija i manjak transparentnosti otežavaju efikasnost sustava visokog obrazovanja. Unatoč naporima koji su učinjeni kroz Hrvatski kvalifikacijski okvir, veza između potreba tržišta rada i visokog obrazovanja ostaje slaba. Zakonodavni okvir koji jamči upise jamči autonomiju sveučilišta, koja stoga imaju poticaj na držanje visokih upisnih kvota, zbog zarade od upisnina. Fakulteti i sveučilišta nemaju obvezu objave svojih financija, što državi smanjuje mogućnost usmjeravanja ulaganja u visoko obrazovanje, odnosno smanjuje efikasnost sustava.

Strukovno obrazovanje također nije sukladno potrebama tržišta rada. Stopa zaposlenosti osoba sa završenim strukovnim obrazovanjem snizila se sa 70% 2016. na 59% 2017., unatoč općem poboljšanju rezultata tržišta rada u tom razdoblju. To ukazuje na važnost modernizacije strukovnog obrazovanja. Udio učenika koji je prolazio kroz programe naukovanja na radu bio je 27% 2016. u odnosu na EU prosjek od 44%. Stoga je u ožujku 2018. izmijenjen zakonodavni okvir za strukovno obrazovanje, na način da je uspostavljen novi modularni kurikulum usmjeren na ishode i veću autonomiju strukovnih škola u dizajniranju kurikuluma. Uspostavljena su 25 sektorska odbora za podršku Hrvatskom kvalifikacijskom okviru, kako bi se razvili novi kvalifikacijski standardi za zanimanja, povezani s potrebama tržišta rada. Uspostavljeni su regionalni centri kompetencija (njih 25), koji će doprinijeti jačanju cjeloživotnog, formalnog i informalnog obrazovanja. Pokrenut je i pilot projekt dualnog obrazovanja u 11 strukovnih škola diljem zemlje.

Kvaliteta i pristup obrazovanju odraslih ostaje izazov, a Hrvatska je u tom području ispod EU prosjeka, kada se gleda stopa participacije od svega 2% 2017., u odnosu na EU prosjek 11%. U odnosu na navedenu brojku za Hrvatsku, pogotovo je niska stopa participacije niskokvalificiranih osoba od 0,6% i nezaposlenih od 1,5%. Shodno EU preporukama, Hrvatska treba uspostaviti okvir za procjenu usklađenosti vještina s tržištem rada, te redefinirati odgovornosti među institucijama. Usvajanje zakonodavnog okvira za obrazovanje odraslih, koje bi adresiralo neke od navedenih izazova, dodatno je odgođeno. Predviđeno da se kroz zakonodavne promjene uvede vanjska evaluacija ustanova za obrazovanje odraslih, sustav profesionalnog licenciranja nastavnog osoblja i razvoj programa obrazovanja odraslih u skladu s Hrvatskim kvalifikacijskim okvirom te programi neformalnog i informalnog obrazovanja. Za jačanje produktivnosti i dugoročnog rasta Hrvatske nužna su ulaganja u vještine, kako bi se potaknuli zapošljivost i socijalna uključivost, odnosno smanjio rizik od siromaštva i povećala jednakost prilika, pogotovo kod djece.

Poslovna klima

Europska Komisija navodi Hrvatska zaostaje u razini konkurentnosti u odnosu na usporedive zemlje, a pritom se Komisija referira na globalno izvješće o konkurentnosti. Poslovna klima otežava privlačenje ulaganja a Komisija se najviše referira na Doing Business izvješće. Također, kada se gleda sub-nacionalno Doing Business izvješće za Hrvatsku, postoje razlike o regulatornim okvirima u pet analiziranih gradova (Zagreb, Rijeka, Split, Varaždin i Osijek). Stoga se mogu odabrati dobre prakse unutar zemlje. Temeljem Standard Cost Model-a izmjereno administrativno opterećenje gospodarstva je 3% BDP-a. Stoga se nastavljaju provoditi administrativna rasterećenja poduzetnika, kao dio aktivnosti za poboljšanje uvjeta poslovanja. Komisija navodi provedbu smanjenja administrativnih opterećenja a umjerenije i parafiskalnih nameta, ali s druge strane i problem slabosti javne administracije i pravosuđa koji utječe na poslovnu klimu.

Umjereni napredak je ostvaren u liberalizaciji profesija. Određene restrikcije kod reguliranja profesija su se nedavno uklonile, kao što su primjerice olakšanje marketinga odvjetnika, uklanjanje ekskluzivnih prava arhitekata, značajna liberalizacija taksi usluga, uklanjanje restrikcija poreznim savjetnicima, promjena Zakona o računovodstvu kojime je prvotno bilo uvedeno obvezatno licenciranje za računovođe itd. Komisija navodi se pripremaju dva nacionalna plana koji će obuhvaćati 20 reguliranih profesija kako bi se rješavao problem velikih restrikcija koje još postoje, a kao primjer se navode odvjetnici.

Mali je napredak postignut glede upravljanja i privatizacije državnih poduzeća. Velika prisutnost državnih poduzeća u gospodarstvu otežava alokativnu efikasnost i rast produktivnost (a Komisija se pritom referira i na prošlogodišnje izvješće).

Novi zakonski akt vezan uz upravljanje državnim poduzećima usvojen je u lipnju 2018. Ipak, veliko odgađanje njegovog usvajanja dovelo je do odgode mjera koje bi ubrzale aktiviranje državne imovine i privatizaciju manjinskih udjela države. U 2018. prodaja državne imovine se nastavila kroz standardne postupke javne nabave, s malim brojem uspješno ispunjenih poziva i niskim prihodima u odnosu na godinu prije.

Popis državnih poduzeća koje nisu za privatizaciju se smanjio, pa tako postoji 39 pravnih osoba od posebnog interesa. Mnoge od njih nastavljaju zadržavati snažnu prisutnost, pa i dominantni položaj, u svojim sektorima. Primjerice, državna poduzeća potpuno dominiraju željezničkim sektorom, gdje postoji veliki prostor za poboljšanje efikasnosti, produktivnosti i kvalitete usluga. Broj državnih poduzeća koja se mogu privatizirati raste, ali nema jasne privatizacijske strategije, što je rezultiralo privatizacijama poduzeća samo kao posljednje mjere u slučajevima financijskih poteškoća i potrebe za dokapitalizacijom.

Mjere za poboljšanje upravljanja državnim poduzećima sporo napreduju. Novi kodeks usvojen je u većini poduzeća u kojima država ima većinski udio, a srednjoročno planiranje i izvještavanje o rezultatima postalo je obvezno. Potrebna je veća predanost poboljšanju upravljanja državnim poduzećima, obzirom na njihove slabe rezultate.

Prekomjerna fragmentiranost znanstvene baze i nedostatne javne politike utječu na kvalitetu istraživanja. Mali je udio znanstvenih publikacija iz Hrvatske koja su među 10% najcitiranijih svjetskih publikacija – 4% u odnosu na EU prosjek 11%. Nedostaju koordinacija i upravljanje javnim politikama poticanja istraživanja i razvoja. Određene pokrenute reforme javnih istraživačkih instituta i sveučilišta ostaju nedovršene. Svaki fakultet ima odvojeni pravni status, što otežava razvoj jedinstvene vizije i strateškog usmjerenja sveučilišta. Kruta administrativna pravila otežavaju internacionalizaciju (rezultata istraživanja). Unatoč tome postoje izolirani primjeri kao što su FER, Institut Ruđer Bošković, partnerstvo firme Ericsson-Nikola Tesla sa Sveučilištem u Zagrebu i dr.

Hrvatska je usvojila strategiju pametne specijalizacije, ali centri kompetencija i izvrsnosti još ne isporučuju jasne rezultate, a trebali bi potaknuti povezivanje akademske i poslovne zajednice. Ulaganja u istraživanje i razvoj su 2017. bila u iznosu od 0,9% BDP-a, jednako od strane javnog i privatnog sektora. Zbog rješavanja navedenog problema uspostavljeno je Nacionalno inovacijsko vijeće. Postavljen je cilj navedena ulaganja dosegnu 1,4% BDP-a do 2020. Stoga su 2018. uvedene porezne olakšice s ciljem poticanja poslovnih ulaganja u razvoj inovacija.

Energetika i zaštita okoliša

Regulacija cijena energije je ukinuta kroz liberalizaciju. Unatoč tome, regulacija cijena plina za potrošače u planu je postojanja do 2021. Postoji daljnji prostor za povećanje tržišne konkurencije i izbora potrošača kod prodaje električne energije i plina. Tržište ostaje imati visoku koncentraciju, pogotovo u sektoru električne energije (što se odnosi na ulogu HEP-a), gdje je mnogo novih igrača već izašlo s tog tržišta, zbog manjka pristupa kapacitetima generacije, praksama koje otežavaju tržišno natjecanje i lošeg investicijskog okruženja. Komisija navodi kako je LNG projekt bitan zbog sigurnosti opskrbe.

Samo 21% otpada se reciklira u odnosu na EU prosjek 46%. Stoga postoji rizik od nepostizanja 50% do 2020., a postavlja se i pitanje postizanja ambicioznijeg cilja od 65% do 2035., što zahtijeva značajna ulaganja u gospodarenje otpadom. Kasni provedba plana gospodarenja otpadom.

Promet, infrastruktura i voda

Transportna mreža nije uravnotežena, obzirom da željeznička infrastruktura značajno zaostaje za EU prosjekom, što utječe na nisku konkurentnost, nisku kvalitetu usluga i davanje prednosti ostalim vrstama prijevoza, pogotovo cestovnom. Najviše zaostaju ulaganja u koridor Zagreb-Rijeka, zagrebački čvor i Dugo Selo–Novska. S druge strane, kvaliteta cestovne infrastrukture je općenito dobra zbog intenzivnih ulaganja koja su rezultirala gustom mrežom visoke kvalitete.

68% kućanstava je 2018. imalo brzi širokopojasni internet, što je poboljšanje u odnosu na 60% 2017., dok je EU prosjek 80%. Glavni faktori su niska razina korištenja interneta (u određenim područjima) i visoke cijene širokopojasnog interneta. Ulaganja u 5G mrežu mogla bi poboljšati povezanost ruralnih i odvojenih područja.

Oko 86% stanovništva spojeno na javnu vodoopskrbnu mrežu, ali zabrinjavajuća je visoka stopa curenja vode – 44% u odnosu na EU prosjek 23% prema podacima Europske komisije iz 2017. Vodoopskrbna mreža je relativno razvijena, ali postoji sanitarni problem. U nekim područjima voda ne zadovoljava zahtjeve kvalitete, primjerice u Istočnoj Slavoniji.

Javna uprava i EU fondovi

Određene mjere poboljšanja efikasnosti javne uprave su pokrenute, dok tijekom 2019. slijedi ujednačavanje određivanja javnih plaća zajedno s novim sustavom vrednovanja rada javnih službenika prema učinku.

Velika fragmentiranost u efikasnosti javne uprave posljedica je i regionalnih razlika. Mnoge lokalne uprave nemaju dovoljno razvijene kompetencije i odgovornosti za pružanje javnih usluga. Stoga se javljaju velike razlike između financijski i administrativno jakih odnosno slabih lokalnih jedinica (što ukazuje na važnost njihovog spajanja). Trenutni teritorijalni ustroj povećava troškove i smanjuje kvalitetu javnih usluga. Uredi državne uprave u županijama se s nizom svojih ispostava spajaju sa županijama.

Pružanje javnih usluga poboljšalo se daljnjim razvojem sustava e-Građani preko kojega je dostupno 50 e-usluga, a primjenjuje se i eIDAS sustav elektroničke identifikacije, autentikacije i usluga povjerenja. Razvija se Centar dijeljenih usluga (koji će omogućiti elektroničko povezivanje 50 institucija). Elektronička javna nabava se razvija i pruža dobru osnovu za razvoj transparentnosti i integraciju s drugim e-uslugama.

Za razdoblje 2014.-2020. Hrvatskoj je alocirano ukupno 10,6 milijardi eura sredstava iz EU proračuna, što čini 3% BDP-a na godišnjoj razini. Kada se uzme nacionalno sufinanciranje od oko 2 milijarde eura, u navedenom razdoblju Hrvatska može uložiti ukupno 12,6 milijardi eura kroz razne EU projekte. Do kraja 2018. bilo je ugovoreno 6,6 milijardi eura za razne EU projekte u Hrvatskoj, odnosno 62% alociranih sredstava iz EU proračuna.

Pravosuđe

Kvaliteta i efikasnost pravosuđa još se trebaju poboljšati, unatoč napretku u smanjenju broja neriješenih sudskih predmeta, pogotovo starijih od 10 godina. Trajanje sudskih postupaka je među najvećima u EU prema EU Justice Scoreboard Europske komisije.

Svi trgovački sudovi su opremljeni za e-komunikaciju. Sudske pristojbe moći će se plaćati elektroničkim putem uz 50% nižu naknadu. Racionalizira se mreža sudova kroz međusobna spajanja.

Uredu državnog odvjetnika i dalje nedostaje kapaciteta za borbu protiv gospodarskog i financijskog kriminala. I dalje ostaje zabrinutost glede neovisnosti pravosuđa, a takva je i javna percepcija. Loša percepcija javnosti je i kod pitanja korupcije, pogotovo vezano uz razinu jedinica lokalne uprave i lokalnih poduzeća, gdje postoje diskrecijske ovlasti. Konkurentska prednost na lokalnoj razini uglavnom se postiže kroz političke veze, umjesto kroz kompetencije.

 

Zaključno

Hrvatska ostvaruje napredak u provedbi reformi u barem određenoj mjeri. Europski semestar stoga ima važnu ulogu za Hrvatsku kao zemlju članicu Europske nije.

U određenim segmentima su reforme potaknule i blagi rast ekonomske slobode.

U veljači 2019. MMF je izašao s preporukama za Hrvatsku koje sadržajno u velikoj mjeri prate analizu Komisije.

Unatoč utvrđenim pomacima, pred Hrvatskom je mnogo posla kako bi se reforme dinamizirale i dovršile. stoga je CEA dizajnirala mjerljivi pristup za strukturne reforme kroz projekt Hrvatska 2025.